Limitações

               A intervenção do governo na economia é objeto de um debate histórico que está longe de um consenso, seja no campo político seja no campo ideológico. Dois grupos polarizam este debate, liberais de um lado e keynesianos de outro. Os liberais, tendo por base a abordagem da auto-regulação dos mercados, são contrários à interferência do governo na economia[1]. Para estes, intervenção gera, além de privilégios, problemas macroeconômicos como a inflação e crises cambiais que acabam por reduzir o resultado eficiente alcançado pelos participantes do mercado. Os keynesianos concluem, diferentemente dos neoclássicos, que a racionalidade individual não produz necessariamente o melhor resultado para a sociedade, daí a necessidade do estado atuar de forma complementar.

 5.1. Enfoque neoclássico
 

                Os modelos neoclássicos de crescimento regional têm como foco a análise da convergência e partem da idéia de que os mecanismos de mercado resultam numa equalização do desenvolvimento. A razão para a convergência está relacionada à difusão de tecnologias, à acumulação de capital humano e ao impacto da mobilidade de fatores. O pressuposto de um ambiente com mercados completos e perfeitos para que haja mobilidade de fatores já é bastante restritiva, mesmo considerando instituições de melhores qualidades que propiciam a mobilidade de fatores. Quando o ambiente institucional é precário, a convergência ao mesmo steady state é impraticável. 
               Como as regiões são economias abertas, com livre comércio, movimentos de capitais e migração de mão-de-obra, a convergência poderia ser verificada mais facilmente. Contudo, a existência de instituições de qualidade inferior no passado compromete as instituições presentes. Sem instituições de qualidade não há acumulação de capital humano e, conseqüentemente, menor a mobilidade de capital físico, conseqüentemente não se verificam as condições para a convergência. Maciel, Andrade e Teles (2005) concluíram que o Nordeste apresenta menor taxa de retorno do capital físico, sem perspectiva de mudança, e com isto confirma as hipóteses de Lucas (1990) de que os capitais não fluem dos ricos aos pobres, quando se leva em consideração o capital humano na função de produção. Segundo Maciel, Andrade e Teles (2005), a forma de mudar o caráter vicioso de economias pobres como a do Nordeste é através de um choque tecnológico persistente ao longo dos anos.
                A acumulação de capital humano depende das instituições presentes que resultam das instituições passadas. A inexistência de estoque de capital humano, de modo a gerar externalidades positivas, dificulta o movimento de fatores de produção para a região do semi-árido baiano. Deste modo, não há sinais de convergência no semi-árido baiano. Como a inércia institucional impede uma revolução nas estruturas institucionais, não se verificam condições de convergência no curto prazo, como salienta Bueno (2004, p. 375) “as mudanças institucionais são mais incrementais do que radicais”. Esta constatação para o semi-árido baiano encontra um paralelo em Barro, Mankiw e Sala-I-Martin (1995), no qual a não mobilidade do capital humano e a velocidade de convergência zero da tecnologia pode contribuir para os desequilíbrios regionais. 
                 Estudo realizado por Falcão e Neto (2007) mostra que uma maior parcela de trabalhadores qualificados no município (ou região) eleva a média do salário dos trabalhadores de um modo geral. A baixa escolarização dos trabalhadores no semi-árido baiano impede a geração de externalidades positivas – decorrentes da concentração de capital humano – produzindo um efeito negativo sobre a distribuição regional da renda e reforçando a desigualdade. Falcão e Neto (2007, p: 20) conclui que “a política de desenvolvimento local baseada no investimento em capital humano local geraria efeitos positivos para além do retorno individual dos trabalhadores”.  Novamente a questão institucional apresenta-se como elemento limitador, haja vista que ela é o condicionante para a existência de tais externalidades. 
 

5.2. Políticas keynesianas tipo “top-down”
 

                  Diante da falha de mercado em distribuir a renda como a sociedade entende como mais justa, justifica-se a intervenção do estado, especialmente em relação à questão regional[2]. Na intervenção do governo para corrigir desequilíbrios regionais decorrentes (ou não) das falhas do mercado, a atuação deve se dar de forma diferente, haja vista que as decisões quanto à inserção e atuação da região em uma economia de mercados perfeitamente competitivos não cabe a um agente individual, mas é resultado de um conjunto de condicionantes que não atuam de forma coordenada e cujas instituições podem contribuir, ou não, para uma convergência no sentido da eficiência econômica.
                   O curso histórico e as terapias apresentadas para correção do desnível econômico entre o Nordeste e as regiões desenvolvidas evidenciam não só as falhas de mercado como também as falhas de governo. As limitações dos modelos “de cima para baixo” já são muito conhecidas e discutidas, tais como: a universalização das práticas de planejamento regional; monodisciplinaridade; separação entre sujeito e objeto, e a consideração da questão regional como um problema restrito à região.  
                   No Semi-árido baiano o poder regional é limitado. A estrutura político administrativa do Brasil está baseada na divisão do Poder Executivo em Governo Federal, Governos Estaduais e Prefeituras Municipais, e estruturada de tal forma que os recursos econômicos e conseqüentemente o poder político são fortemente concentrados no governo central e, em escala menor, nos governos estaduais. O Governo Federal concentra 69% da arrecadação tributária, os Estados 26% e os Municípios apenas 5%. No caso do semi-árido baiano, a escassez de poder econômico e político dos municípios é ainda mais grave e, conseqüentemente, limitante da ação local. Além disto, os municípios atuam de forma isolada no tratamento de questões comuns e que permeiam toda uma região. A necessidade de coordenação dos municípios para atuarem de forma conjunta é mais do que óbvia. Porém, as poucas formas de articulação neste sentido se dão através de Associações de Municípios, que são isoladas, frágeis, criadas para atender interesses pontuais e acabam se esvaziando pela falta de resultados e pela rotatividade do poder nos municípios associados.
                    Em um cenário tão desfavorável, qualquer estratégia de redução das desigualdades regionais não terá sucesso se não for sustentada por medidas vindas do poder central. Contudo, os objetivos do Governo Brasileiro estão voltados para as metas das políticas macroeconômicas. O avanço das idéias neoliberais e sua crença na ação do mercado, aliada à globalização e às transformações nos processos produtivos deixam pouca margem para uma ação efetiva do poder central na formulação de políticas de desenvolvimento regional. Esta inércia do poder central não é compensada pelo envolvimento dos governos estaduais na tentativa de promover o desenvolvimento regional, em função da limitação de recursos e do reduzido raio de manobra que tem os Estados frente à força da política macroeconômica nacional.
                      Em relação ao semi-árido baiano, as políticas “de cima para baixo” (centradas nos investimentos em infra-estrutura e em empreendimentos sustentados e dirigidas pelo Estado) foram modestas e não cumpriram os requisitos requeridos para este tipo de política. Foram políticas carregadas de personalismo nas suas relações. Apesar deste tipo de política ser tida, geralmente, como exógena, em nosso modelo, sua dinâmica está associada, também, ao jogo das relações de poder político regional que é resultante da qualidade das instituições. Com instituições melhores, melhoram as forças políticas e a qualidade das reivindicações regionais. A ausência de evidência empírica de ações efetivas em nível nacional nesta região se deve, em parte, ao poder político regional que se confunde com os interesses individuais dos líderes políticos locais e não com os interesses da região. As instituições acabam, novamente, sendo uma restrição ao desenvolvimento da região semi-árida. Mesmo se considerarmos a condição de crescimento nas políticas top-down como totalmente exógenas, a condição de desenvolvimento é endógena. Isto porque a capacidade de transformar impulsos de crescimento em desenvolvimento depende da qualidade das instituições.
 

5.3. Políticas keynesianas tipo “bottom up”

 
                     Os modelos “de baixo para cima”, tidos como endógenos, não são capazes de dar conta dos problemas regionais, ainda mais em um mundo globalizado, complexo, formado por redes, com fortes conectividades e de múltiplas dependências institucionais. As cadeias produtivas regionais consideram as potencialidades locais, mas, geralmente, não levam em conta as economias em redes e suas conectividades externas. Embora desalinhadas com a economia em redes, as interfaces que unem o espaço local com o global, seja econômico ou social, são muito fortes e acabam drenando recursos do local para o global, especialmente pelo lado da demanda.
                     Não há duvidas que arranjos produtivos locais aumentam o dinamismo econômico das regiões, mas, se confrontado com o crescimento nas regiões prósperas, alinhadas com a economia em redes, percebe-se a persistência das desigualdades. A inexpressiva melhoria nos indicadores econômicos do semi-árido baiano, observada nos últimos anos, se deve à injeção de recursos dos programas de transferência de renda, especialmente as aposentadorias rurais e o bolsa família. Estas transferências transformam as regiões em locais de circulação nas quais o grosso das transações econômicas está associado ao atendimento das necessidades de consumo local. Percebe-se nas pequenas e médias cidades do semi-árido baiano, bem como em seus povoados, o crescimento de atividades comerciais e de circulação de pessoas e objetos voltados, quase que exclusivamente, para o atendimento da demanda local.
                       O “crescimento” decorrente desta atividade comercial leva ao surgimento de uma nova classe econômica e social cujo padrão de acumulação de riqueza está baseado no crescimento, sem inovação, do próprio negócio e na imobilização de capital. Este processo leva a uma forte concentração da renda pessoal com o surgimento de novos ricos em uma região pobre. Neste ponto o ambiente institucional, caracterizado pela falta de empreendedorismo, pelos padrões históricos de acumulação, pela aversão ao risco, a falta de know-how e o simbolismo da riqueza material como expressão do sucesso social e econômico, acaba sendo um entrave para a transformação das oportunidades geradas pelo comércio na criação de uma cadeia produtiva local que seja capaz sustentar um crescimento econômico regional orientado para a oferta.
                       As limitações na qualidade das instituições podem, equivocadamente, reforçar a premissa neoclássica de que a explicação para o pífio crescimento de regiões pobres deve ser buscada pelo lado da oferta. Os problemas econômicos destas regiões decorreriam de baixa taxa de poupança doméstica – baixa poupança do setor público e baixa capacidade de poupar do setor privado – e um baixo dinamismo tecnológico expresso em uma reduzida taxa de crescimento da produtividade total dos fatores.
                      Como as cidades e regiões são economias abertas – e o fato de ter uma base econômica centrada no comércio para atendimento da demanda local – grande parte da renda regional acaba fluindo para as regiões prósperas em função das forças centrípetas das regiões ricas e das melhores oportunidades de inversão destas últimas. A baixa participação do setor produtivo local no atendimento desta demanda faz com que os efeitos multiplicadores da renda acabem influenciando mais as economias ricas como São Paulo, por exemplo, do que os municípios do semi-árido baiano. Esta drenagem de recursos pode ser observada pelos vazamentos no setor financeiro. Estudo de Crocco e Figueiredo (2008, p. 13) mostra que “a menor participação das regiões Norte e Nordeste na intermediação financeira justificam-se pelos vazamentos de crédito para as regiões mais desenvolvidas”. Este processo tende a agravar as desigualdades regionais e corrobora com o argumento pós-keynesiano de não neutralidade da moeda.
                    Os vazamentos nas regiões menos favorecidas, considerando a importância do crescimento regional orientado para a demanda, faz aumentar, como salienta Amin (2007, p. 25):

“a importância de se considerar a questão da regeneração econômica, relativamente a atual atenção ao crescimento da competitividade por meio de incentivos orientados para a oferta. Isso força a dar atenção a como os padrões de atendimento da demanda […] poderiam ser utilizados em benefício local. Isso amplia a possibilidade de buscar modos pelos quais as cadeias de suprimento globais poderiam ser utilizadas em benefício do local, por meio, digamos, da terceirização local, receita tributária ou padrões de emprego para varejistas, assim como a necessidade de atentarmos para os circuitos de suprimentos que poderiam explorar recursos locais, por exemplo, na economia do bem-estar, economia social, mercados agrícolas, esquemas de troca local, mercados de segunda mão, recuperação orientada para as necessidades sociais”.

                      Deduz-se disto que o argumento keynesiano de que o crescimento econômico é necessariamente limitado pela extensão da demanda agregada não vale para economias regionais (economias abertas) com grandes desníveis econômicos em relação às demais regiões. 

                       O ambiente institucional no semi-árido baiano acaba sendo determinante e agravante das dificuldades para ampliação contínua da capacidade de absorção e retenção do excedente econômico gerado na economia local. Este ambiente é caracterizado por um forte conservadorismo em escala local; por uma cultura econômica tradicional de resistência às inovações e, de certo modo, avesso a novas tecnologias; pela reprodução no presente de técnicas passadas através das gerações; pela forte religiosidade e a crença de sujeição e aceitação das (ir)regularidades da natureza como uma condição imutável e imprevisível; pela reduzida capacidade de iniciativas locais impulsionarem mudanças estruturais; pelo baixo poder financeiro e político dos governos locais, e pela precariedade de acesso ao conhecimento e a informação. Desta forma, não bastasse as limitações inerentes aos modelos endógenos, as instituições locais restringem a possibilidade de verificação empírica de um desenvolvimento endógeno no semi-árido baiano.  
                       Por outro lado, os agentes locais não podem exercer controle efetivo nem administrar o espaço social e econômico. Além disto, as instituições formais locais, que devem ser fortalecidas em modelos de baixo para cima, não dispõem de meios de controle de seu próprio destino nem da necessária autonomia para produzir e distribuir os recursos. Com isto, as expectativas de crescimento econômico são sempre frustradas. Isto se deve ao fato de que em uma economia globalizada todas estas relações são intermediadas “por estruturas de relações de mercado, regulações, arranjos institucionais, configuração de poder, valores e normas” (Amin, 2007, p. 19).  
                        Os modelos endógenos de “baixo para cima” estão relacionados à existência de condições para criação e difusão de inovações, as quais dependem de mudanças nas regras que regulam os agentes econômicos regionais, da acumulação de capital humano e da capacidade de organização social e política da região para tomar decisões relevantes. A qualidade das instituições influencia diretamente nestas condicionantes, seja pela necessidade da existência de capital humano, seja pela necessidade de um ambiente institucional adequado. 
                       Conclui-se a partir das limitações dos modelos liberais e intervencionistas que o desenvolvimento da região semi-árida baiana deve envolver uma estratégia que seja capaz de criar condições para mudança na matriz institucional da região, com investimentos efetivos em educação básica, média e superior que sejam capazes de propiciar a formação de estoque de capital humano, criar uma base tecnológica regional e atrair investimentos. É bom salientar que deve ser uma estratégia de longo prazo que ultrapasse o ciclo eleitoral do regime político brasileiro.

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[1] Segundo os liberais, mercados livres e descentralizados, sob o regime de concorrência perfeita, produzem um equilíbrio competitivo.
[2] Destaco a questão regional como especial por considerar que entre indivíduos a intervenção do estado deve ser moderada, de modo a evitar concessões de privilégios através de transferências deformadoras que acabam inibindo a ação individual e desestimulando a concorrência. Como os agentes econômicos podem se acomodar diante de um estado paternalista, o resultado é a perda da eficiência econômica com efeitos desastrosos sobre o desempenho da economia no médio e longo prazo.

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