Publicado por: rpmlopes | novembro 23, 2008

Introdução

Resumo
Este trabalho mostra o papel que a qualidade das instituições desempenha na determinação do sucesso ou fracasso de políticas regionais. A persistência de indicadores desfavoráveis para regiões pobres contradiz a tese da convergência neoclássica e evidencia as falhas das políticas keynesianas. Diante das limitações teóricas para explicar as causas do desenvolvimento regional desigual, este estudo adiciona o conjunto de instituições formais e informais como variável determinante da (in)eficiência das políticas regionais. Utiliza como referência o atraso econômico experimentado pelo semi-árido baiano para demonstrar que tanto a convergência ao mesmo steady state dos neoclássicos quanto as políticas keynesiansa só têm validade em um ambiente com instituições de melhor qualidade. A inércia institucional reproduziu, ao longo tempo, instituições de qualidade inferior no semi-árido baiano, o que impediu a absorção por esta região dos benefícios das políticas econômicas. O estudo conclui com a necessidade de combinação de políticas regionais do tipo top-down e bottom up, numa síntese exógenas-endógenas, que sejam capazes de implementar mudanças incrementais na matriz institucional, de modo a garantir a acumulação de capital humano e favorecer a mobilidade dos fatores de produção ao mesmo tempo que estimula o crescimento econômico.

 Abstract

This current paper shows the role that institutions quality plays in determining the success or failure of regional policies. The persistence of unfavorable indicators for poor regions contradicts the neoclassical convergence thesis and highlights the shortcomings of Keynesian policies. Given the theoric limitations to explain the causes of uneven regional development, this study adds the set of formal and informal institutions as determining variable of (in)efficiency of regional policies. It uses as reference the economic delay experienced by the semi-arid of Bahia to show that both the convergence to the same steady state of the neoclassic and the Keynesian policies are only valid in an environment with higher quality institutions. The institutional inertia reproduced over time institutions of lower quality in the semi-arid of Bahia which avoided the absorption in this region of the economic policy benefits. The last part of this study regards to the necessity of a combination of the top down and bottom up types of Keynesian policies, in a synthesis endogenous-exogenous, which are capable to implement incremental changes in the institutional matrix, in such a way that can ensure the accumulation of human capital and foster mobility of the production factors, while stimulating economic growth.

Justificativa

A fome reflete um traço dramático da pobreza nordestina desde o tempo da colonização. A exploração econômica baseada na concentração da terra (principal meio de produção no semi-árido) em grandes latifúndios reservava pouco espaço para o plantio de culturas de subsistência, resultando na escassez de alimentos. A busca pela sobrevivência como condição primeira de vida limita as condições para o desenvolvimento de práticas sociais, da educação e das relações econômicas. Isto impede a constituição de instituições de melhor qualidade ao longo do tempo. As crenças, a forte religiosidade e o pouco contato com outras culturas reproduziu, ao longo de gerações, a aceitação desta condição como uma característica própria da região. Como conseqüência, houve pouco estimulo para mudanças incrementais na matriz institucional.  A persistência de indicadores econômicos e sociais desfavoráveis para regiões pobres como o semi-árido baiano contradiz a tese da convergência neoclássica e evidencia as falhas de governo nas políticas regionais adotadas.

A relevância deste trabalho está em chamar a atenção para a urgência de ações que promovam mudanças incrementais na matriz institucional, não só para aumentar a conectividade das regiões pobres com as redes econômicas globais, mas, principalmente, para melhorar a dignidade dos pobres, aviltados pela fome e a miséria.
 

 

Foto Roberto Pauo             Pedintes à beira de rodovia

Foto: Roberto Paulo                 Pedintes à beira de rodovia

 Objetivos:
 
Geral: Analisar o papel que desempenha a qualidade das instituições na explicação do atraso econômico da região semi-árida baiana.

Específicos:

Avaliar o padrão das mudanças institucionais regionalmente localizadas e sua influência no desempenho econômico da região semi-árida baiana.
Identificar as variáveis determinantes da pobreza no semi-árido baiano e sua correlação com a qualidade das instituições locais.
Demonstrar que a persistência de indicadores econômicos e sociais desfavoráveis para regiões pobres como o semi-árido baiano, que contradiz a tese da convergência neoclássica e evidencia as falhas de governo nas políticas regionais adotadas, tem na sua base a matriz institucional da região.
Subsidiariamente contribuir para o debate e apontar alternativas que sejam capazes de, ao mesmo tempo, melhorar a qualidade das instituições e propiciar indicadores econômicos e sociais melhores para a região do semi-árido baiano.
Problema: A qualidade das instituições é uma variável determinante para a (in)eficiência das políticas de superação do atraso econômico e da pobreza no semi-árido baiano?

Hipóteses:

1. A persistência de instituições ruins ao longo do tempo no semi-árido baiano é a principal variável para explicar o atraso econômico da região bem como o fracasso das políticas regionais.
2. A qualidade das instituições de uma determinada região poder facilitar ou dificultar, seja a convergência das regiões ao mesmo steady state (dos modelos neoclássicos de crescimento regional) ou o êxito das políticas regionais (nos modelos intervencionistas).
3. O semi-árido baiano apresenta instituições em geral de baixa qualidade, e isto explica parte das baixas taxas de desenvolvimento econômico e social da região. As instituições atuais ainda refletem características associadas à estrutura produtiva e de governança burocrática do período da colonização. A inércia institucional reproduziu estas condições ao longo do tempo, mantendo esta região isolada e inabilitada para absorver as melhorias nas condições econômicas e sociais experimentadas pela economia brasileira como um todo, restringindo ao invés de estimular a atividade produtiva.

Publicado por: rpmlopes | outubro 15, 2008

Qualidade das Instituições no Semi-árido Baiano

O estudo da economia regional possui algumas peculiaridades em relação à teoria econômica geral. As regiões são economias abertas que possuem certa mobilidade dos fatores de produção – exclusive capital humano -, dividem um governo central comum e, portanto, têm estruturas institucionais e sistemas legais similares. Teoricamente, deveriam possuir menor diferencial tecnológico, educacional e institucional. Contudo, as instituições informais, e concordando com Felipe (2007), são produtos de adaptações ao longo do tempo, como diferentes características em regiões diferenciadas.

A qualidade das instituições, entendidas aqui como a estrutura que regula o comportamento dos membros de um grupo social, desempenha um papel fundamental para o sucesso das políticas públicas. A estrutura a que nos referimos compreende desde as instituições formais até aquelas que determinam a regularidade dos comportamentos dos indivíduos. Este comportamento decorre das crenças, costumes, valores morais, hábitos, estruturas cognitivas e padrões historicamente consolidados e socialmente referenciados que tendem a se reproduzir inercialmente através do tempo[1].

O semi-árido baiano apresenta instituições em geral de baixa qualidade, e isto explica parte das baixas taxas de desenvolvimento econômico e social da região. As instituições atuais ainda refletem características associadas à estrutura produtiva e de governança burocrática do período da colonização. Este período marcado pelo personalismo nas relações econômicas e políticas, pelos direitos de propriedade mal definidos, concentração na estrutura fundiária, economia de subsistência, pequeno grau de monetização e baixo índice de urbanização, configura uma economia praticamente fechada e de baixa conectividade com o núcleo de reprodução capitalista situado no litoral e nos grandes centros urbanos do Sul e Sudeste do país. A inércia institucional reproduziu estas condições ao longo do tempo, mantendo esta região isolada e inabilitada para absorver as melhorias nas condições econômicas e sociais experimentadas pela economia brasileira como um todo, restringindo ao invés de estimular a atividade produtiva.

O isolamento da região semi-árida baiana dificultou o contato maior com as transformações econômicas e sociais vivenciadas ao longo do século XX, o que impediu uma melhoria na qualidade das instituições locais. As regras de comportamento, as crenças, as relações produtivas e comerciais não mudaram ao longo do tempo. Em função disto, no meio rural não houve espaço para a modernização agrícola – levando à perda de competitividade – que, aliada à mudança nos preços relativos, levou a uma maior deterioração das condições de troca e, conseqüentemente, de vida da população do semi-árido baiano. [2]. Engerman e Socoloff (2000) salienta que nos lugares onde as condições favoreceram a formação de economias baseadas em pequenas propriedades formou-se sociedades mais igualitárias, com instituições melhores e mais propícias à absorção dos frutos do desenvolvimento econômico.

Casa de Farinha
 Foto: Roberto Paulo               Casa de Farinha – Ausência de inovações
A concentração na estrutura fundiária, além das implicações econômicas, influencia na qualidade das instituições. No semi-árido baiano a inércia institucional produziu, ao longo do tempo, uma regularidade de comportamento marcada pela violência política, coronelismo, corrupção institucional e individual, clientelismo e troca de favores políticos. Esta estrutura institucional garantiu a reprodução de oligarquias decadentes à medida que o coronelismo se constituía como a interface entre os interesses políticos locais e os interesses políticos em escala nacional. Nesta relação se entrelaçam e convergem interesses paroquiais com interesses de deputados e das elites dominantes em escala nacional. Nem o regime autoritário, nem a democracia eleitoral moderna com a ascensão ao poder de partidos que se opunham a esta prática política foram capazes de romper esta estrutura. Ao contrário aliaram-se a ela. Aliado a este ambiente institucional, e como conseqüência dele, verifica-se, no semi-árido baiano, baixa taxa de urbanização, alto índice de analfabetismo, baixa participação política da população e, conseqüentemente, pouca rotatividade no poder e pouca proporção de imigrantes estrangeiros (Menezes-Filho et al. (2006) mostra, através de estudo econométrico, correlação positiva entre proporção de estrangeiros e melhora na qualidade das instituições)[3]. Todos estes fatores concorrem para uma baixa qualidade das instituições existentes e ajuda a explicar porque os indicadores sociais da região estão entre os piores do país. Em termos econômicos, esta matriz institucional, por um lado, desestimula organizações produtivas capazes de elevar a produtividade da economia e melhorar a qualidade das instituições. Por outro lado, favorece o desenvolvimento de organizações rent-seeker.

[1] As instituições formais são aqui compreendidas como a infra-estrutura que facilita ou dificulta a coordenação entre as pessoas e a alocação de recursos, envolvendo ai as organizações que determinam as regras do jogo.

[2] No semi-árido baiano a concentração fundiária leva ao desenvolvimento de uma agricultura familiar de subsistência que é bastante vulnerável às secas e com fortes implicações sobre a pobreza rural.

[3] Neste mesmo estudo mostra a influência da proporção de eleitores e de alfabetizados no passado para a qualidade das instituições atuais.

Publicado por: rpmlopes | outubro 15, 2008

Descrição do Território

Plantação de Palmas

Plantação de Palmas

O Estado da Bahia, apesar de ser o 6º estado mais rico do Brasil, está entre os últimos em indicadores de desenvolvimento social. A Bahia apresenta indicadores sociais inferiores à média nacional: taxa de analfabetismo de 17% e analfabetismo funcional de 37%, mortalidade infantil de 35,6 por mil, índice de pobreza acima de 30% (para várias linhas de pobreza absoluta utilizada), índice de Gini de 0,527 e expectativa de vida de 71,4 anos[1]. No campo econômico, a Bahia é marcada por fortes contrastes. Riqueza espacialmente concentrada na região metropolitana de Salvador e Recôncavo, com 52,8% do PIB estadual e condições menos favoráveis no interior em relação à infra-estrutura, educação, pobreza e desníveis de renda, especialmente na região do semi-árido.

O meio urbano do semi-árido baiano é caracterizado por cidades de pequeno porte onde se concentram alguns serviços públicos e um comércio em expansão voltado exclusivamente para o atendimento da demanda local. A atividade comercial é sustentada pelos gastos dos funcionários públicos e pelas transferências de renda, basicamente de aposentados. O êxodo rural tem levado ao inchaço destas cidades que, dada a incapacidade do poder público local em atender a crescente demanda por serviços públicos, começam a se defrontar com as dificuldades das cidades grandes, como: aumento da violência, prostituição, marginalidade etc.

O Estado da Bahia concentra o maior contingente de pobres do país, sendo, a imensa maioria, oriunda do semi-árido. A pobreza entendida como insuficiência de renda revela um traço marcante desta região que é a alta intensidade da pobreza, sendo a renda média dos pobres do semi-árido mais distante dos valores de referência adotados como linha de pobreza, seja para o Nordeste em geral ou para o Brasil. Como conseqüência direta da pobreza, o semi-árido baiano ostenta uma série de indicadores sociais extremamente desfavoráveis, como: desnutrição, analfabetismo, elevada taxa de mortalidade infantil, péssimas condições de saúde, moradias precárias, baixa expectativa de vida, entre outras.
br.geocities.com     Mapa da Miséria no Brasil

Disponível em: br.geocities.com Mapa da Miséria no Brasil

O semi-árido baiano ocupa a maior parte do território nordestino e quase 2/3 do território baiano. Informações geoambientais, incluindo mapas e cartogramas sobre o semi-árido baiano estão disponíveis no site www.sei.ba.gov.br .

O semi-árido baiano apresenta baixa pluviosidade. Além disto, as chuvas são concntradas em poucos meses do ano, como pode ser verificado na figura abaixo: Apesar da gravidade destes indicadores, as poucas tentativas de mudanças desta situação se deram de forma exógena e não foram capazes de transformar as bases econômicas e sociais da região. Estas tentativas iniciaram com a criação da Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS) em 1907, que depois passou a se chamar Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS). Em 1955, foi criada a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). A Sudene se debruçava sobre planos nunca concretizados e distribuía incentivos fiscais entre grupos dominantes locais e nacionais.

Semi-árido brasileiro

Semi-árido brasileiro Disponível em: http://www.ebda.ba.gov.br - Indice pluviométrico - Bahia

Com o fim da Sudene, em 2001, e com a atenção do poder central voltada para os objetivos da política macroeconômica e sob o domínio de idéias e políticas neoliberais, a problemática do semi-árido nordestino foi colocada à margem de ações efetivas. Diante da crise fiscal financeira dos estados brasileiros e no vácuo de políticas regionais em escala federal, emerge a guerra fiscal entre os estados; que produz pouco ou nenhum impacto sobre a estrutura econômica e social existente. Sem medidas vindas do poder central, o êxito das políticas regionais é colocado em xeque. A ação do poder central no semi-árido baiano restringe-se a políticas compensatórias de transferências de renda. Embora políticas compensatórias contribuam para minorar as condições adversas da população, contribuindo para redução da pobreza extrema, elas são assistenciais e voltadas para atender uma condição específica do individuo e não da região.
Roberto Paulo   Casa (tipica do semi-árido) abandonada - êxodo Rural

Foto: Roberto Paulo Casa (típica do semi-árido) abandonada - Êxodo Rural

Cabe destaque a duas das poucas iniciativas de sucesso do governo no semi-árido baiano: o desenvolvimento da agricultura irrigada, com a fruticultura destinada à exportação, desenvolvida ao longo do São Francisco e o complexo agroindustrial de Petrolina e Juazeiro. Estas iniciativas tem atraído investimentos de empresas nacionais e estrangeiras e gerado externalidades a partir das oportunidades de negócios locais.

 

www.codevasf.gov.br - Fruticultura Juazeiro, Ba

Disponível em: http://www.codevasf.gov.br - Fruticultura Juazeiro, Ba Disponível em: petrolina.com - Área produtiva do semi-árido

 

[1] Os dados referem-se ao ano de 2005, disponibilizados pela Superintendência de Estudos Econômicos da Bahia –  SEI.
[2] Territórios de identidade: Irecê, Velho Chico, Chapada Diamantina, Sisal, Sertão do São Francisco, Bacia do Paramirim, Sertão Produtivo, Piemonte do Paraguaçu, Bacia do Jacuípe, Piemonte da Diamantina, Semi-árido Nordeste II, Vitória da Conquista, Médio Rio das Contas, Itaparica, Vale do Jiquiriça e Piemonte Norte do Itapicuru.


Publicado por: rpmlopes | outubro 15, 2008

Desenvolvimento

Quando se fala em desigualdades regionais está se referindo basicamente aos diferentes níveis de desenvolvimento das regiões. Portanto, é importante compreender o desenvolvimento bem como suas variáveis determinantes. O conceito de desenvolvimento, para os propósitos deste trabalho, relaciona-se às melhorias nos indicadores econômicos e sociais per capita. Segundo Lopes (2003, p. 89), “enquanto o crescimento econômico pressupõe apenas aumento contínuo do produto global e per capita, o desenvolvimento econômico requer que esse crescimento venha acompanhado de melhorias na qualidade de vida dos indivíduos”. Desse modo, para caracterizar o desenvolvimento econômico, deveremos ter um conjunto de medidas que reflitam alterações econômicas, sociais, políticas e institucionais, tais como: renda per capita, nível de emprego, segurança, expectativa de vida, distribuição de renda etc.
 Os liberais, baseados nos dois teoremas fundamentais do bem-estar social de Walras, argumentam que mercados descentralizados atuando sob concorrência perfeita produzem um equilíbrio competitivo. Assim, a eficiência poderia ser obtida sem a intervenção do governo que, neste caso, só reduziria a eficiência da economia. Contudo, este equilíbrio competitivo pode ser atingido com qualquer nível de distribuição de renda. Ou seja, a economia pode gerar um equilíbrio competitivo, sendo plenamente eficiente, mas, com desigualdade na distribuição de renda, ou no caso de uma nação produzir desenvolvimento com desigualdades regionais (Arvate e Biderman, 2006).
            As diferenças observadas nos níveis de desenvolvimento entre regiões são explicadas pelos modelos neoclássicos de crescimento regional como resultado dos diferenciais de produtividade marginal. Estes diferenciais decorrem das disparidades na relação capital/trabalho e dos diferentes níveis de investimento em tecnologia e capital humano. Como a produtividade marginal é decrescente, supondo um ambiente com mercados perfeitamente competitivos, a desigualdade tende a se reduzir à medida que vai havendo desenvolvimento econômico, fazendo com que regiões mais pobres acumulem capital em um ritmo mais rápido do que regiões mais ricas de modo que ao longo do tempo haja convergência ao mesmo steady state para todas as regiões. Os modelos neoclássicos têm, portanto, como foco de análise a convergência. Segundo Maciel, Andrade e Teles (2005, p. 2):
 “economias que têm fatores de produção de maneira relativamente mais escassa, assumindo identidades tecnológicas, adquirem taxas de retornos maiores sobre este fator devido aos rendimentos decrescentes à escala das funções de produção utilizadas. Neste caso, com a mobilidade dos fatores, as regiões tendem a convergirem ao mesmo steady state, ou seja, há um b – convergência das rendas per capita.”
              Em uma direção oposta à da convergência, encontram-se os trabalhos de Hirschman (1961), Myrdal (1967) e Perroux (1964). Conforme Perroux (1964, p. 64), o crescimento não se dá simultaneamente em todos os locais, “manifesta-se com intensidades variáveis, em pontos ou pólos de crescimento; propaga-se segundo vias diferentes e com efeitos finais variáveis no conjunto da economia”. Segundo Myrdal (1967), os mecanismos de causação acumulativa tendem a fazer com que as regiões historicamente industrializadas se beneficiem mais da conjuntura favorável, inclusive drenando fatores das regiões mais pobres. Esses mecanismos geram um “círculo virtuoso” nas regiões inicialmente favorecidas e, por outro lado, um “círculo vicioso” nas regiões mais pobres. Hirschman (1961) compartilha dos argumentos de Perroux e Myrdal e acrescenta que o desenvolvimento econômico é necessariamente não equilibrado. Estes trabalhos apontam para a possibilidade do desenvolvimento econômico resultar de mecanismos que possibilitam o acirramento das desigualdades, dando ênfase aos fatores dinâmicos de aglomeração. Dentre os mecanismos, cabe destacar a existência de falhas de mercado e o papel das instituições.Diante das evidências de que o mercado não tem condições de garantir uma distribuição da renda interpessoal ou inter-regional com justiça social, as intervenções governamentais seriam claramente necessárias. Em escala sub-nacional estas intervenções (baseadas nos instrumentos de política econômica keynesianaa) surgem, inicialmente, com políticas do tipo top-down seguida por políticas tipo bottom up. As políticas tipo top-down são tidas como exógenas e são objetos de críticas até entre muitos defensores de intervenções. Elas têm como foco para o desenvolvimento regional o apoio à industrialização através de incentivos fiscais. Este pensamento é oriundo da crença das décadas de 50 e 60, em que se acreditava que o desenvolvimento de uma nação passava pela industrialização. Um dos diferentes exemplos e por demais referenciados nos debates e na literatura foi o caso da Coréia, que optou pela educação como plataforma de desenvolvimento. Em razão disto, as instituições políticas e sociais locais sempre tiveram como pano de fundo de suas reivindicações a instalação de indústrias. Acreditava-se que os efeitos a montante e a jusante de uma grande indústria regional seriam condição suficiente para superação do atraso econômico. Indústrias vieram para as regiões pobres, mas não foram capazes de trazer o desenvolvimento, nem corrigir as desigualdades regionais. Em parte, isto se deve à força centrípeta das regiões prósperas que, dadas as redes existentes, acabam se apropriando de uma fatia maior dos ganhos deste processo e à inexistência de instituições capazes de absorver e interiorizar os ganhos decorrentes deste processo.
 Sucede as políticas tipo top-down as políticas bottom-up, tidas como endógenas, e entendidas aqui como “o processo de ampliação contínua da capacidade de absorção interna da região cujo desdobramento é a retenção do excedente econômico gerado na economia local e/ou a atração do excedente proveniente de outras regiões” (Amaral Filho, 1999, p. 1282). Estes modelos surgem das possibilidades criadas pelo novo padrão produtivo-tecnológico baseado na produção flexível, na qual oportunidades se abriam para pequenas e médias empresas participarem competitivamente, em escala regional, da nova divisão de funções da economia modernizada.
                 Observa-se que para um processo de desenvolvimento endógeno possa deslanchar alguns requisitos são necessários, como: mudança nas regras que regulam os agentes econômicos regionais; condições para criação e difusão das inovações; capacidade de organização social e política da região para tomar decisões relevantes; capacidade da região de apropriar e reinvestir uma proporção significativa do excedente gerado. As inovações estão na base e explicam quase a totalidade dos ganhos de produtividade das economias desenvolvidas. Deste modo, o desenvolvimento econômico subnacional passa pelos mecanismos regionais de fomento à inovação[1].
                A crise fiscal financeira do estado, o processo de globalização e o aumento nos fluxos de comércio e de capitais, as pressões da ideologia liberal e os resultados pouco satisfatórios de experiências passadas, levaram ao descrédito e questionamento dos instrumentos de política econômica keynesiana, levando a uma crise das políticas regionais. No Brasil, apesar de um grande número de experiências, estudos e a observação empírica mostram que o desenvolvimento econômico quando não acirrou a desigualdade preservou a diferença observada nas últimas décadas. Em economias periféricas como a brasileira e em estágios menos avançados do desenvolvimento capitalista, o trade-off entre crescimento e igualdade não se verificou. Ao contrário, a desigualdade se apresentou como uma necessidade para o crescimento econômico. Foi emblemática a política econômica marcada pelo slogan “crescer o bolo primeiro, para depois distribuir”, que além de acirrar as desigualdades nos rendimentos dos brasileiros, preservou, quando não ampliou, as diferenças nos níveis de desenvolvimento das regiões.
                 Estudo sobre o desenvolvimento desigual das regiões brasileiras realizado por Feres (2006, p. 18) mostra “que o processo de melhoria nos indicadores econômicos entre 1970 e 2000 ocorreu de forma a manter o diferencial já existente em 1970, […] Os indicadores de educação, e acessoa serviços públicos preservam a diferença observada nos anos 70, quando não a ampliam”.

 

[1] Segundo Garófoli “Desenvolvimento endógeno e a habilidade de inovar em nível local”. Citado por Costa-Filho (2007, p. 40). 

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